JAVNE SLUŽBE

Javna služba predstavlja složen pojam, koji obuhvata tri elementa – skup delatnosti za koje se smatra da su od opšteg interesa ali koje funkcionišu na drugačiji način od slobodnog tržišta, pravni pojam stvaran tokom dugog niza godina u kome je posebno došlo do izražaja izuzetno svojstvo administrativnog prava, ideološki pojam jer u izvesnom pogledu održava koncepciju države. Pojam javne sližbe, vezuje se za jaku koncepciju države, za njenu moć i suverenitet (što je nekada oličavala ličnost kralja – pod starim režimom u kojem se obično nazivala ,,kraljevskom službom,, uživala je izvestan broj prerogativa, od kojih je najznačajniji činila njena nezavisnost u odnosu na obične sudove). Početkom XX veka, razvija se ideologija javne službe, koja se zasnivala na izvesnoj koncepciji odnosa između države i društva (rađanje javne službe u modernom smislu, odvijalo se uporedo sa redefinisanjem pojma države). Sa jedne svemoćne države prešlo se na instituciju od koje se očekivalo da služi određenim ciljevima, pa samim tim i da bude podvrgnuta nekim prinudama (država je u stvari, počela da služi svojim podanicima). Uporedo sa ovom promenom, razvijalo se i administrativno pravo, čiji je zadatak bio da čuva podanike od administrativne samovolje. Nakon toga, usledio je period ekspanzije javnih službi, u toku kojeg se inicijalno jezgro kraljevskih prerogativa postepeno proširilo i na druge društvene aktivnosti. Takva koncepcija javnih službi, koja je na neki način tipična francuska tvorevina, naići će na kritiku suseda, koji će u njoj videti ostatak nacionalističkog i protekcionističkog ponašanja i preveliku sklonost ka etatizaciji.

Šire poimanje javne službe, prema kojem bi se njeno delovanje razlikovalo od funkcionisanja preduzeća, dolazilo je ponekad u sukob s privatnom inicijativom. Protekcionističku tradiciju, koja ima i svojih prednosti i mana, ozbiljno ugrožava nova evropska konstrukcija. Razvijene evropske zemlje ispoljiće nastojanje, da se zakonu slobodne konurencije omogući da deluje i unutar opštine. Evropske države nastavljaju da se zalažu za ideju – da država treba pojedincima garantovati osnovna prava – pravo na život i dostojanstvo, na poštovanje privatnosti i porodice, pravo na zdravstvenu zaštitu, slobodu i bezbednost, pravo na slobodu kretanja, na školovanje i socijalnu zaštitu, pravo na slobodu informisanja. Te i takve ideje moraju služiti kao osnova i kada se razmišlja o evropskoj javnoj službi, koja bi trebala da bude namenjena svima (a ne da bude neka ,,opšta služba,,) i služi kao nit minimalne sigurnosti samo nekima.

Uprkos mnogostrukosti zadataka, raznovrsnosti polja rada i polimorfnom svojstvu koje ih odlikuje, aktivnosti o kojima je reč ipak bi se mogle svrstati u nekoliko tipova. Centralni i najstariji njihov deo poklapa se s kraljevskim dužnostima (sa osnovnim funkcijama države), koje obuhvataju sledeće: uspostvavljanje javnog poretka unutar državne teritorije (policija, pravosuđe), zaštitu nacije od spoljašnjih pretnji (odbrana, diplomatija), uvođenje reda u javne finansije (moneta, porezi), obezbeđivanje izvesnog broja delatnosti neophodnih za odvijanje osnovnih državnih obaveza (npr. infrastrukturne službe). Poslednji tip koji je posedovao monopolski status, morao je vremenom deo svog monopola da ustupi novim sektorima koji nastaju prema potrebama države (televizija, telekomunikacija…). Osim ovih nadležnosti, državi pripadaju i pojedine privredne aktivnosti (proizvodnja duvana, soli, šećera…) iz poreskih razloga, druge zato što pripadaju suštinskim funkcijama države (proizvodnja oružja i municije…), treće delatnosti koje razvijaju i neguju kulturnu ulogu nacije… Društvene delatnosti, odgovaraju jednoj od tradicionalnih uloga države – odbrani jednakosti građana tj. zaštiti siromašnog, bolesnog i ugroženog pojedinca. Pod starim režimom deo tih društvenih delatnosti obavljale su crkve, bolnice, sirotišta… Država takvu ulogu upotpunjuje, posle Drugog svetskog rata – uspostavljanjem socijalnog osiguranja, penzionog sistema, kao i socijalnom politikom rešavanja stambenih pitanja. Neke od delatnosti društveno kulturnog sektora koje su započete, država intenzivnije razvija (preuzimanje brige o obrazovanju, zaštita kulturne baštine – muzeja i pokroviteljstva nad umetničkim stvaralaštvom…). Sa usvajanjem decentralizacije (poslednjih decenija XX veka), nadležnosti koje su se ticale države i lokalnih zajednica u oblasti javnih službi, redefinišu se. Lokalne zajednice dobijaju nove nadležnosti u mnogim oblastima, ali uporedo sa takvim promenama često dobijaju i velika finansijska opterećenja. Istovremeno, kritika javne službe, zbog tromosti i relativne neefikasnosti, dovodi do mnogih novih ideja o mogućnostima i modalitetima modernizacije društva. Pretvaranje korisnika u klijenta, potčinjavanje funkcionisanja javnih službi propisima stroge finansijske i budžetske kontrole, koje podstiču računice privatnika, postaju glavne smernice tog velikog izvora novina (usmeravanje javnih službi, u isti mah dovodi u opasnost, gubitak svoje specifičnosti).

Period razvoja Evrope posle Drugog svetskog rata, obeležen je suprotnim nacionalnim kretanjima – čas su neka privatna preduzeća pripajana javnom sektoru (nacionalizacija), čas su iz javnog sektora vraćana privatnicima (denacionalizacija). Nacionalizacije su bile preduzete u cilju obnove zemalja, kako bi države obezbedile neophodnu infrastrukturu za pokretanje industrije (odnosile su se na sektore, koji su zahtevali velike investicije – eksploatacije ugljenokopa, električne enrgije, gasa, železnice…). Tom prilikom je u javnim preduzećima našlo zaposlenje mnogo građana. Nacionalizacije krajem XX veka u Evropi predstavljale su strateški korak – do njihovog preuzimanja od strane država nije došlo zbog pomoći sektorima koji su se nalazili u teškoj situaciji, već da bi se državama omogućilo da neposredno utiču na ekonomsku politiku (radi usmeravanja pojedinih industrija i omogućavanje pojedinim preduzećima da izbegnu tiraniju kratkoročnosti – finansijski sektor, sektor visoke tehnologije…), pri čemu je takođe, dosta građana našlo zaposlenje. Odmah potom, (zadnje decenije XX veka) zbog procene vlada evropskih zemalja, da su im javni sektori postali preveliki, započeti su obrnuti procesi i privatizacija javnih preduzeća. Sa stvaranjem EU, nastavljaju se preocesi privatizacije – javni sektor sve više slabi.

Poseban status zaposlenih u javnom sektoru, potiče od njihove obaveze da pre služe javnom inetersu nego sopstvenom. Državna služba se mora obavljati nepristrasno i istrajno, sa podjedankom otvorenošću prema svim pojedincima. Njeni službenici moraju biti nepodmitljivi i nezavisni od uticaja političke moći koja je trenutno na vlasti. Njihovo odabiranje, kao i samo obavljanje dužnosti, mora biti podvrgnuto strogim propisima – izbor zaposlenih na konkursima, napredovanje nakon praćenog dugogodišnjeg perioda kvalitetnog stručnog rada, na radnom mestu moraju biti postojani i ljudskim resursima moraju upravljati nepristrasno i neutralno (ne podležući mogućim pritiscima i delovanjima ,,interesnih grupa,,). Javna funkcija obuhvata tri velika entiteta – državne službenike, administrativne službenike i teritorijalne javne službenike.

DRUŠTVO JE UVEK SLABIJE OD DRŽAVE

Profesor Fakulteta političkih nauka u Beogradu, dr.Vukašin Pavlović, nedavno je objavio knjigu ,,Država i društvo,, koja predstavljena u Biblioteci grada Beograda. Pisano u najboljoj politikološkoj i pravnoj tradiciji, ovo uzbudljivo naučno štivo istovremeno je i svedočanstvo o zrenju ne samo jednog osobenog teorijskog, nego i aktivnog, praktičnog angažovanja u poslovima od presudno važnog javnog interesa. Naizgled pomalo paradoksalno, o tome svedoči upravo sveobuhvatni naslov knjige, pošto je problem odnosa države i društva danas, u globalnim, regionalnim i lokalnim okvirima, jedno od najsloženijih pitanja s kojim se suočavaju i upravljači i podanici, politička klasa i građani, političke partije i društveni pokreti, etatizovane strukture moći i civilno društvo.

Šta je profesoru Pavloviću bio osnovni motiv za početak rada na svojoj novoj knjizi?

Država kao tema je oduvek u središtu interesovanja političkih nauka. A odnos države i društva je temeljno pitanje političke sociologije. Knjigom sam želeo da pokažem, da je izgradnja države jedan od najtežih i najsloženijih ljudskih poslova. Tako je oduvek bilo, tako je i sada. Prvi deo knjige, posvećen je velikanima klasične političke misli, ukazivanjem na značaj temeljnog teorijskog nasleđa za razumevanje današnjih problema u odnosima države i društva.

Zašto je knjiga započeta analizom polisa u antičkoj Grčkoj?

Pored osobenih teorijskih razloga, jer su u antičkom polisu država i društvo skoro nerazdvojni, postoji i jedan aktuelni razlog. Balkan je naročito u dvadesetom veku često bio žigosan kao prostor sa deficitom civilnosti i demokratičnosti. Ponekad smo i sami bili krivi za tu negativnu sliku, ali se ponekad zaboravlja ili previđa činjenica da su i politika i demokratija kao pojmovi, nazivi i praksa rođeni upravo na Balkanu, samo nekoliko stotina kilometara južnije od nas.

Kakve je pouke to nasleđe ostavilo današnjim naraštajima?

Starohelenski polisi su izuzetno cenili svoju nezavisnost, ali su nam ostavili pouku o blagodetima otvorenosti prema susedima i drugim narodima. Pored razvijene trgovine na obostranu korist, stari Grci su od Feničana preuzeli pismo, od Liđana kovani srebrni novac, od Vavilonaca mere za težinu, od Egipćana su naučili astronomiju, a od Frigijaca muzičke lestvice.

Šta su danas glavni problem u odnosu države i društva?

Problema ima mnogo, pa i previše, što je i razumljivo. Danas su i društva i države neuporedivo složenije tvorevine, pa je prirodno da je i odnos među njima mnogo kompleksniji. Od kako je države, sudbina svakog društva je u njenim rukama. Danas pogotovo, jer državi stoje na raspolaganju najrazvijenija tehnološka sredstva kontrole i dominacije nad društvom. Jedna od odlika pozne moderne je, kako bi rekao Hebermas, da svet poretka (država) nastoji da kolonizira i potpuno zagospodari svetom života (društvom).

Što je očigledno i u najrazvijenijim demokratskim društvima?

Generalno, odnos između države i društva ostaje asimetričan i u najrazvijenijim demokratskim društvima. U tom odnosu društvo je uvek slabija strana. Retki su trenuci velikih promena kad društvo nadvlada državu, što po pravilu traje kratko.

Srbija, naravno nije izuzetak?

U slučaju Srbije, društvo je najčešće bilo najslabija strana. Objašnjenje za to, bar jednim delom, leži u činjenici da su naši ljudi zbog mnogih ratova i kriza tokom ranije i novije istorije, uvek gledali na državu kao na sigurnijeg i jačeg garanta rešavanja problema.

Ali, kakav je kvalitet savremene države?

Jedno od najznačajnijih pitanja je podizanje kvaliteta svih političkih institucija i države u celini. Savremena država dobija mnoge nove funkcije, a da bi ih uspešnije obavljala mora znatno da podigne svoje kapacitete. Pogledajte samo važnost i složenost ekoloških funkcija moderne države ili pitanje siromaštva. Današnja teorija države nudi vrlo razvijenu listu kriterijuma za procenu kvaliteta političkih institucija.

Da li pririsak društva na državu može da doprinese ispunjavanju tih kriterijuma?

U zemljama mladih demokratija, poput Srbije, vidimo snažan proces reparlamentarizacije, kako bi se otvorio širi prostor za uključivanje građana u donošenje najvažnijih odluka o razvoju društva. Istovremeno, na svim stranama je na delu izrazito jačanje izvršne vlasti, čak i u zemljama razvijene demokratije i drugih parlamentarnih tradicija. Na trećoj strani, kao da u svim zemljama sveta, pa i kod nas, beležimo rastuće nezadovoljstvo kvalitetom političkih elita. Od okupiranog Volstrita pa do arapskog proleća na Mediteranu, građani su nezadovoljni, a pogotovu mladi naraštaji. Kao da nikad nije bio veći jaz između težine i ozbiljnosti problema sa kojima se suočavaju savremena društva i sposobnosti političkih klasa da te probleme uspešnije rešavaju.

Da li sa globalizacijom opada uloga nacionalnih država?

Odgovor na to pitanje nije i ne može biti jednoznačan. Na jednoj strani imamo generalni trend povećanja broja država u svetu. Samo u Evropi njihov broj se u dvadesetom veku više nego udvostručio. Mnoge etničke grupe smatraju da će samo uz pomoć sopstvene države uspeti da opstanu. Primer nastanka novih država na prostoru druge Jugoslavije to najbolje potvrđuje. S druge strane, jačaju trendovi integracija koje prevazilaze okvire nacionalnih država. Stvaranje i razvoj Evropske unije je najbolji primer za to.

Kakva je budućnost Srbije u tim procesima?

U društvenim naukama, a u političkim pogotovu, predviđanja su krajnje nezahvalna. Usudio bih se, ipak, da kažem da će broj država u svetu i dalje rasti. Globalizacija će više pogodovati velikim, bogatim i vojno jakim državama. Oko njih će se, kao grozdovi, u širim regionalnim i kontinentalnim okvirima okupljati male, manje razvijene zemlje i objektivno slabe države. Malim državama poput Srbije ostaje, da se povezuju unutar prirodnog prostora kome pripadaju i kome nužno gravitiraju. Tako će očuvati ne samo šanse za svoj opstanak, nego i uvećati svoje izglede za razvoj.

Autor: Slobodan Kljakić, Izvor: Politika online, 12.03.2012.